《教育研究》工作论文 2021年第3期 专题 • 两会代表委员谈教育 庞丽娟《发展普惠性婴幼儿托育教育服务体系》
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“工作论文”是本刊录用但处于编辑过程中的稿件，以作者原稿形式推出，在正式出版前供广大读者研阅，若引用请以最后纸版为准。【作者简介】
庞丽娟，全国人大常委，北京师范大学教育学部教授
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当前，我国人口正处于从数量压力到结构挑战的重要转折期，人口老龄并少子化趋势愈加严峻。据中国人口与发展研究中心预测，从“十四五”开始，我国60岁及以上老年人口将迎来快速增长期，年均增加1 150万，2020年我国60岁及以上老年人口占总人口比重已为18.4%，2025年将为22%，2035年达31%，2050年将达近40%。[[1]] 与此同时，国家统计数据和研究均表明，我国近年出生率大幅下降。我国自2014年开始实施“单独二孩”政策，2016年开始实施“全面二孩”政策，但2017年后我国人口增长率和出生率均持续迅速下降，2019年新出生婴儿为1 465万，人口自然增长率自2016年的5.9‰进一步下降为3.3‰，是1960年以来的最低水平，“老龄化”、“少子化”矛盾日益突出，对我国经济社会的可持续发展提出了巨大挑战。人口老龄化、或老龄并少子化是一世界范围的现象，国际经验表明老龄少子化严重影响一国经济社会发展，使人口红利加速消失，经济增长率下降，创造供给、消费能力均大大减弱，还会更直接地对需求产生不利影响，突出表现为低增长问题严峻。为此，十九届五中全会首次明确提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”，并在此战略中明确提出“优化生育政策，……发展普惠托育服务体系，降低生育、养育、教育成本，促进人口长期均衡发展”，作为积极应对人口老龄化国家战略的两大重要举措。而我们和其他研究均表明，广大育龄夫妇“想生”但“不敢生”，主要原因在于缺乏相关配套的政策制度，尤其是就业、社保、学前教育政策三大方面。许多育龄妇女表示“可在家休假半年，最多不能超过一年”；“孩子托不出去，没法就业”，非常明确，其生育意愿是否转化为生育行为，不仅与适宜的就业、社保等配套政策制度有关，更直接与婴幼儿托育教育资源是否充足、公共服务体系是否健全完善密切相关，而这其中最为核心和关键的“结”是学前教育。是否拥有价格合理、就近就便、质量较好的婴幼儿托育教育资源，直接影响了广大适龄夫妇是否“敢生”甚至“想生”，不仅直接影响广大家长能否安心放心就业生产，并且直接影响适龄夫妇生育决策。可见，加快建立健全普惠性婴幼儿托育教育服务体系，是破解人口老龄少子化、积极应对人口老龄化的重要前提。
习近平总书记在今年2月26日中央政治局集体学习讲话时明确提出，积极发展养老、托幼等福利事业；要树立战略眼光，不断推动幼有所育、学有所教等取得新进展；要增强风险意识，研判未来我国人口老龄化发展趋势，提高工作预见性和主动性。可见，尽早研究、提出破解人口老龄化之道，是关乎国家经济社会长远发展的当务之急；大力积极发展 普惠性婴幼儿托育教育服务体系，建立健全相关的政策制度设计，降低“三育”成本，是事关国家发展与安全、关乎国计民生的重要之道。
但当前，我国婴幼儿托育教育公共服务体系正处于建设发展中，尤其是普惠性资源供给不足、质量不高、发展不充分不平衡问题仍然突出存在。至2019年，我国学前三年毛入园率为83.4%，普惠性幼儿园覆盖率为76.01%；[[2]] 农村地区、革民边贫地区的普惠性学前教育资源更为短缺，有的一个乡镇没有一所中心幼儿园，最新的“国家脱贫攻坚普查公报”显示，在国家贫困县中，有幼儿园的行政村只有46.2%，不到一半；2020年，据国家卫健委人口家庭司反映，我国0~3岁婴幼儿在各类托育机构的入托率只有4.1%，中国人口与发展研究中心调研结果反映，现有托育机构中不到两成是公办、普惠的，大多数是民办机构，能承担接受其价格的家庭不足1/3。
因此，面对新形势，我们须强化忧患意识，提高政治站位，增强历史责任感与紧迫感，为保障和促进我国人口长期均衡、健康发展，下最大的决心、尽最大的努力，创新体制机制与政策制度，突破“四关键”，在孩子养育与教育的“最前端”发力，着力发展普惠性婴幼儿托育教育服务体系，以舒缓广大育龄与年轻夫妇对孩子养育与教育的紧张甚至焦虑，有效破解老龄化少子化困局和可能的经济社会发展危机。
一、着力发展0~3岁普惠性婴幼儿托育体系
为破解困扰育龄和年轻夫妇生育首先面临的婴幼儿“无人照看”和“养育成本高”难题，回应人民群众的最大关切和反映强烈的烦心事、操心事和揪心事，亟须加快发展多主体、多形式、灵活多样的普惠性托育体系。
第一，切实落实十九届五中全会提出的“发展普惠托育服务体系”的原则要求，坚持公益、普惠发展的基本方向。面向广大城乡家庭，提供不仅就近便利，而且普惠可及、具有较好质量的托育服务。第二，引导并支持社会多方参与，建立多主体、灵活多元、开放多样的婴幼儿托育服务供给体系。建议相关部门研究出台政策，积极引导并支持 企事业单位、机关、高校、街道等为职工、百姓提供灵活多样的早期托育服务。充分挖掘和支持社区举办0~3岁普惠托育服务，以满足社区内适龄儿童与家长的需求；并应开放思想，积极鼓励并支持规范社会组织、民间团体、社会资本等多种社会力量投入、参与举办和提供婴幼儿托育服务。第三，开拓多元经费投入渠道，建立健全财政支持、家庭合理分担、社会补充的经费投入与成本分担机制。一方面将发展普惠性托育服务体系纳入公共财政支持范畴，纳入城乡公共服务设施统一规划与建设中；另一方面，突破传统思路，通过土地优先保障、税费减免、专项补助、购买服务、教师培训等多种方式，支持各类普惠性托育机构的建设发展。第四，加强部门协作，尽快研究建立0~3岁托育机构和各类从业人员的标准制度。包括制定国家层面的托育机构和主要从业人员的资质标准、准入制度、质量标准、考核评估制度等，探索建立科学合理的各类从业人员的薪酬待遇基线制度及其保障机制，并拓宽培养培训渠道以促进托育队伍的专业发展。不仅养、而且科学适宜地育，加强育人功能，从小培养儿童良好的行为、习惯、情感态度，以让广大家长安心就业放心生产。
二、着力建立面向广大农民工和城镇中低收入家庭的普惠性托育服务体系
随着新型城镇化的不断推进，我国农民工规模较大，据国家统计局数据，2019年我国农民工总量达2.91亿，逾全国人口总量的1/5；平均年龄为40.8岁，其中21~40岁农民工占比为48.6%[[3]]。而且，目前我国有6亿中低收入及以下人群，平均月收入在1000元左右[[4]]，约占我国人口总数的42%。
历史事实表明：广大农民工和城镇中低收入群体，是生育的主力军。但城镇生活经济成本和教育成本的提高与压力，普惠性教育资源的供不应求，使得广大农民工和城镇中低收入群体不敢生、不愿生，生育意愿明显下降。因此，为解决生育主力军的后顾之忧，亟需建立面向广大农民工和城镇中低收入家庭的倾斜支持性普惠性托育服务体系，以激发和支持广大农民工和城镇中低收入群体的生育愿望和积极性。对农民工和城镇低收入家庭儿童入托实行资助制度，依其家庭收入水平和困难程度对进入普惠性托育机构的农民工子女、中低收入家庭儿童予以资助，以减轻农民工和城镇低收入家庭育儿特别是养育二孩的经济负担，减轻其在生育决策中“没钱进、进不起”的顾虑。
三、创新思维，改革体制机制，着力做大做强学前教育资源体系
2018年11月中共中央、国务院《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》明确指出，到2035年要“建成覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系”；习近平总书记在2月26日讲话中再次强调要树立战略眼光，不断推动幼有所育、学有所教等取得新进展。为此，建议坚持改革创新，突出问题导向，完善学前教育体制机制，健全学前教育政策保障体系，贯彻落实十九届五中全会提出的“完善普惠性学前教育保障机制”的要求。
第一，改革完善学前教育管理体制，实现管理主体重心和财政保障重心的“双上移”。真正落实“省市统筹 以县为主”的学前教育管理体制，行政管理重心提升到县，统筹领导和财政保障重心提升到省市级政府，切实加强省市级政府的统筹领导和协调保障责任。第二，健全和完善各地对学前教育财政投入的机制与结构。当前，大部分地区公办、公办性质园生均公用经费标准和普惠性民办园补助标准普遍较低，且存在投入结构上的重硬件轻软件的现象，较大程度上制约了普惠性学前教育资源的有效扩大和作用发挥。建议，明确建立优先发展 公益、普惠的学前教育的财政投入机制与结构，在国家层面进一步指导各地研制科学合理的公办、公办性质园生均公用经费标准和普惠性民办园补助标准；特别要加强对学前教师队伍建设与专业发展的投入，着重提高乡村教师的待遇与收入水平。第三，改革完善学前教师的管理体制。当前学前教育最大的短板是教师，尤其是受过专业训练的合格教师严重短缺，制约了各地学前教育资源的有效扩大。而这与学前阶段教师编制长期只退不补、编制严重紧缺、编制标准仍是1987年的（严重滞后），教师待遇普遍较低密切相关。这与当前实施“全面二孩”、“积极应对人口老龄化国家战略”要求学前教育资源在短期内快速有效扩大严重不适应。所以，根据我国国情和事业发展需要，建议强化省市级政府在教师队伍建设规划、编制统筹、待遇保障和人事管理制度改革等中的统筹领导责任，提升学前教师管理层级。特别是，加强公办园教师编制在市级层面的总量调控与统筹调配使用；新增编制在配备时向农村地区、革命老区、民族地区、边疆地区等贫困地区倾斜。基于多地探索，建议市级政府根据区域内事业发展和学前儿童人口变化，建立“编制蓄水池”“周转池”，对编制实行跨区县动态调整，以适应不同区县事业发展需求。建立教师待遇长效保障机制，借鉴、推广北京等地有益经验，明确允许普惠性幼儿园用于人员经费支出的比例不低于保教费收入与生均财政拨款或奖补资金之和的70%。并通过创新人事管理制度，确保各地大量在岗非在编的学前教师（各地普遍）逐步实现“同工同待遇”，享有与在编教师同等的专业发展权益与待遇。
四、尽快制定出台《学前教育法》，着力为快速有效发展学前教育资源体系提供法律保障
《学前教育法》是本届全国人大常委会立法规划中唯一的教育立法项目。而且，为适应形势发展需要，我国已有9个省份（北京、江苏、云南、吉林、安徽、天津、辽宁、浙江、山东）和10余个省会城市或较大市（太原、徐州、合肥、杭州、淮南、宁波、青岛、沈阳、广州等）制定了学前教育条例，有比较丰富的立法实践经验可为全国性立法提供重要参考；同时全国性教育立法经验丰富， 并且有丰富的国际学前立法经验可资借鉴。制定学前教育法已是一国际趋势，美、英、法、德、日、韩、新西兰等国学前教育立法及其实施经验，可为我国学前教育立法提供有价值的参考。
建议按照急需先行的原则，尽快制定出台《学前教育法》。在前期持续三届比较充分的调研、论证的基础上，为适应新时代新形势需要，加快立法步伐，既将中央的决策部署、实践证明行之有效的政策制度、各地有效的改革探索经验上升为法律，也有利于加快落实十九届五中全会提出的完善普惠性学前教育保障机制、习近平总书记不断推动幼有所育、学有所教取得新进展的要求，满足广大人民群众对子女接受普惠且有质量学前教育的强烈期盼，有效助力积极应对人口老龄化国家战略、提升未来国民整体素质，助力实现国家经济社会健康高质量发展。并建议，《学前教育法》着重对学前教育的性质定位、政府责任、关键性体制机制、教师政策制度等作出明确规定，明确学前教育的教育性与公益性，明确政府发展学前教育事业的主导责任，着力解决管理体制、投入体制、办园体制、教师政策制度等根本性问题，建立健全与新形势新要求相适应的体制机制和政策制度，以为到2035年实现“建成覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系”,为推进“幼有所育不断取得新进展”提供有力的法律保障。
参考文献
[1] 李月,张许颖.我国“十四五”时期及中长期人口发展态势分析[J].人口与健康,2020,(8).
[2] 教育部.对十三届全国人大三次会议第6899号建议的答复[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/xxgk_jyta/jyta_jijiaosi/202012/t20201202_502853.html.
[3] 国家统计局.2019年农民工监测调查报告[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202004/t20200430_1742724.html.
[4] 李克强总理出席记者会并回答中外记者提问[N].人民日报，2020-05-29.
来源：《教育研究》工作论文
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